건축물의 용도와 개발부담금 부과 대상 (개발부담금의 부과 대상인 개발사업은?) | 2020누64318

사건 2020누64318 개발부담금부과처분취소

원고,항소인 주식회사 공항리무진
소송대리인 법무법인(유한) 화우
담당변호사 이유진, 홍자경
피고,피항소인 인천광역시 중구청장
소송대리인 변호사 김재용

제1심판결 인천지방법원 2020. 11. 6. 선고 2020구합52713 판결
변론종결 2021. 4. 16.
판결선고 2021. 6. 11.

주 문

1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.

청구취지 및 항소취지

제1심판결을 취소한다. 피고가 2019. 9. 25. 원고에 대하여 한 개발부담금부과처분을 취소한다는 판결.

이 유

1. 제1심판결의 인용

이 법원이 설시할 판결의 이유는 아래와 같이 고치고, 원고가 이 법원에서 항소이유로 새로이 하는 주장에 대한 판단을 아래 제2항 기재와 같이 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

[고치는 부분]

제1심판결문 제2면 제5행의 "을 제1호증"을 "을 제1, 3, 5 내지 9, 22, 25호증"으로 고친다.

제1심판결문 제3면 제3행부터 제8행까지 사이에 기재된 "다. 원고는 D 토지 지상에 ~~ 각 토지의 위치와 현황 등은 아래와 같다."를 다음과 같은 내용으로 고친다.

「다. 원고는 주건축물 H동[1층 : 문화 및 집회시설(전시장) 151.49m2, 제1종 근린 생활시설(휴게음식점) 284.32m2, 제1종 근린생활시설(소매점) 121.28m2, 2층 : 문화 및 집회시설(전시장) 359.44m2]과 주건축물 M동[문화 및 집회시설(전시장) 156.94m2](이하 주건축물 H동, M동을 통칭할 때는 '이 사건 건축물'이라 한다)에 관하여 그 주용도를 '제1종 근린생활시설(문화 및 집회시설(전시장-화랑))'로 하는 건축변경허가를 신청하여 피고가 2019. 3. 5. 이를 허가하였으며(을 제8호증), 이에 기해 D 토지 지상에 주건축 물 H동을, E 및 D 토지에 걸쳐 주건축물 M동을 각 신축하고, 2019. 4. 9. 사용승인을 받았다(을 제9호증). 각 토지의 위치와 현황 등은 아래와 같다.」

제1심판결문의 제4면 첫 번째 표 아래 제1행과 제10면 제2행의 각 "개발이익 환수에 관한 법률"을 각 "구 개발이익 환수에 관한 법률(2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)"으로 고친다.

제1심판결문 제5면 제1행부터 제6행까지 사이에 기재된 "2) 건축물의 주용도는 개발부담금 부과 대상에서 제외된다(제2주장)" 부분을 다음과 같은 내용으로 고친다.

「2) 개발이익환수법 시행규칙에서 정하는 건축물의 용도는, 개발부담금의 부과종료시점인 사용승인 당시의 객관적인 용도에 따라 정해진다고 할 것인데, 사용승인 당시에 이 사건 건축물의 주용도는 '문화 및 집회시설(전시장)'이었으므로, 이 사건 건축물은 개발이익환수법 시행규칙 제4조 제5항 [별표 2] 제1호 (다)목에 의하여 개발부담금 부과 대상에서 제외된다. 그럼에도 피고는 사용승인 이후의 이 사건 건축물의 실제 이용 현황에 기초하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다(이하 '제2주장'이라 한다).」

제6면 제2행부터 제8면 제2행까지 사이에 기재된 제2주장에 관한 판단' 부분을 다음과 같은 내용으로 고친다.

「2) 제2주장에 관한 판단
가) 관련 법리
개발이익환수법 제5조 제1항 제7호는 개발부담금의 부과 대상인 개발사업의 하나로 '지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업'을 들고 있고, 개발이익환수법 시행령(2019. 11. 5. 대통령령 제30190호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제1항 [별표 1] 제7호는 지목변경이 수반되는 사업을 '건축법에 따른 건축물(국 토교통부령이 정하는 건축물로 한정한다)의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업'이라고 규정하고 있으며,

개발이익환수법 시행규칙 제4조 제5항은 위'국토교통부령이 정하는 건축물'이라 함은 '[별표 2]에 따른 개발사업의 용도로 건축하는 건축물을 말한다'고 규정하고 있다.

지목변경이 수반되는 건축물의 건축사업에 대하여 부과되는 개발부담금은 건축면적, 높이, 층수 등 그 지상에 건축되는 건축물의 규모와는 무관하게 지목변경에 따른 토지가액의 증가분에 대하여 부과되는 것이므로, 반드시 그 건축물의 전체가 개발이익환수법 시행규칙 [별표 2] 제1호 각 목에서 정한 용도로 건축되어야 할 필요는 없고,

그 용도가 독립성을 가지지 못한 채 다른 용도의 기능에 필수적으로 이용되는 부속용도에 불과하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 건축물 중 일부라도 개발이익환수법 시행규칙 [별표 2] 제1호 각목에서 정한 용도로 건축되기만 하면 그 건축물의 건축으로 지목변경이 수반되는 사업은 개발부담금의 부과대상인 개발사업에 해당한다.

그리고 위 [별표 2] 제1호 각 목에서 정하는 건축물의 용도는 개발부담금의 부과종료시점인 당해 건축물에 대한 사용승인 당시를 기준으로 하여 그 건축물 자체의 객관적인 용도에 의하여 정하여지는 것이지 그 이후 그 건축물의 실제 이용 목적이나 이용 현황에 의하여 정하여지는 것은 아니라고 할 것이고,

어떠한 건축물이 완공된 후 사용승인을 받았다면 그 건축물은 설계도서에 표시된 용도의 건축기준에 적합하게 건축되었다고 할 것이므로, 사용승인 자체가 위법하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 당해 건축물의 사용승인 당시 용도는 건축허가 및 사용승인 당시 설계도서에 표시된 건축물의 용도라고 할 것이다(대법원 2009. 1. 30. 선고 2008두19673 판결 참조).

나) 구체적 판단
2019. 3. 5.자 건축용도변경 허가서(을 제8호증)와 건축물사용승인서(을 제9호증)의 각 기재에 의하면, 이 사건 건축물의 주용도란에 개발부담금 부과대상에서 제외되는 '문화 및 집회시설(전시장-화랑)'이 기재되어 있음은 인정할 수 있다.

그러나 앞서 본 바와 같은 법리에 기초하여, 앞서 인정한 사실들과 갑 제5, 27호증, 을 제15, 24, 25, 26호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정 등을 종합하여 보면,

이 사건 건축물(전체 면적 합계 1,073.47m2) 중 438.68m3 상당 부분은 사용승인 당시를 기준으로 보더라도 개발이익환수법 시행규칙 [별표 2] 제1호 (나)목에서 정하고 있는 제1종 근린생활시설 용도로 건축되었고, 그 건물부분(제1종 근린생활시설 부분)이 전시장의 부속 용도에 불과하다고 볼 수도 없으며, 이 사건 건축물의 건축으로 인하여 원래 임야 또는 도로였던 이 사건 추가 토지의 지목이 공부상 또는 사실상 대지 또는 도로로 변경되었음을 인정할 수 있다.

따라서 이 사건 건축물의 건축사업은 개발부담금의 부과 대상인 개발사업에 해당한다고 할 것이므로, 이 부분 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

1 건축법 제2조 제2항에 의하면 건축물의 용도를 구분함에 있어 '제1종 근린생활 시설'과 '문화 및 집회시설'은 각기 다른 별개의 용도로서 병렬적으로 규정되어 있는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 건축물은 그 건축용도변경 허가서 및 건축물사용승인서에서 모두 이 사건 건축물의 주용도란에 '제1종 근린생활시설'과 '문화 및 집회시설(전시 장-화랑)'을 함께 기재하고 있다.

2 주건축물 H동의 1층에는 주출입구에서 건축물 내부로 진행하는 방향으로 볼때 오른쪽 끝에는 무대, 중앙에는 공용 홀, 왼쪽 끝에는 소매점이 각 위치하고, 공용홀과 소매점 사이에는 2층으로 연결되는 넓은 계단이 설치되어 있다. 장방형인 주건축물 H동의 2층은 가운데 부분이 길게 뚫려 있어 1층과 연결되고, 나머지 부분은 외벽을 따라 복도식으로 연결되어 있다.

3 이 사건 건축물의 개발행위허가를 위하여 2019년 1월경 제출된 심의자료(갑 제43, 44호증) 및 이 사건 건축물에 관하여 사용승인을 받은 2019년 4월경 작성된 설계 도면(갑 제5호증)의 각 기재에 의하면, 이 사건 건축물 면적 총 1073.47m2중에서 '제1종 근린생활시설'에 해당하는 면적의 합계가 438.68m2 (소매점 142.13m2 + 휴게음식점 296.55m2) 상당으로 총면적의 약 40%를 상회한다.

4 개발이익환수법 및 그 시행규칙에서 정하는 건축물의 용도는 사용승인서에 기재된 주용도뿐만 아니라, 해당 건축사업의 인허가 서류 등 일체의 관련 서류를 종합적으로 고려하여 사용승인 당시의 주된 목적을 판단하여야 하는 것인데, 관련 자료들을 종합해 보면, 이 사건 건축물의 경우 사용승인을 받은 때부터 개발부담금 부과 대상인 용도(제1종 근린생활시설)와 제외 대상인 용도(전시장)가 혼재되어 있었고, 제1종 근린생활시설이 전시장의 부속시설로서의 용도에 불과하다고 보기는 어렵다.

5 피고 소속 공무원이 2019. 5. 3., 중앙토지수용위원회 측이 2020. 1. 31. 각 이 사건 건축물을 방문하여, 주건축물 H동 1층의 공용 홀 부분에는 판매를 위한 빵이 진열된 테이블을 비롯하여 탁자와 의자가 다수 배치되어 있고, 긴 외벽 쪽으로 커피 등 음료를 제조하여 판매하는 공간이 마련되어 있어 방문한 손님들이 이곳에서 빵과 음료를 구입하며, 1층 무대에 피아노와 음향시설 등이 비치된 점을 확인하였는바,

위와 같은 판매 및 휴게 시설이 설치, 운영되는 장소는 이 사건 건축물의 사용승인 당시부터 그 설계도서에 표시되어 위와 같은 용도로 사용될 것을 예정하고 있었던 곳(제1종 근린생활시설 부분)으로 보인다.」

제1심판결문 제10면 제17행의 "개발이익 환수에 관한 법률 시행령"을 "구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2019. 11. 5. 대통령령 제30190호로 개정되기 전의 것)"으로 고친다.

2. 추가 판단
가. 원고 주장의 요지

1) 주건축물 M동은 전시장 용도로만 건축되어 실제로도 전시장으로만 이용되고 있고, 주건축물 H동과 M동의 각 건축사업은 개발부담금 부과와 관련하여 규범적으로 구별되는 별개의 사업에 해당하므로, 주건축물 M동의 건축사업은 개발부담금 부과 대상에서 제외되어야 한다(이하 '제1추가주장'이라 한다).

2) 피고가 이 사건 건축물에 관하여 2019. 3. 5. 그 용도를 전시장으로 변경하는 건축계획변경허가를 해주고, 2019. 4. 9. 그 용도를 전시장으로 기재한 사용승인허가를 내줌으로써 원고에게 사용승인 당시의 이 사건 건축물의 용도는 전시장이라는 공적인 견해를 표명하였다 할 것이고,

원고는 이를 귀책사유 없이 신뢰하고 공사를 진행하여 이 사건 건축물을 완공하였다 할 것이므로, 종전의 견해에 반하여 이 사건 건축물의 용도를 제1종 근린생활시설(휴게음식점, 소매점)로 보아 개발부담금을 부과한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다(이하 '제2추가주장'이라 한다).

나. 판단
1) 제1추가주장에 대한 판단

개발이익환수법 제1조는 "이 법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하여서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다."고 규정하고 있고, 같은 법 제3조는 "국가는 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 이 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수하여야 한다."고 규정하고 있다.

이러한 조문의 형식 및 내용, 개발부담금 제도의 취지 등을 종합해 볼 때, 개발부담금은 토지를 개발하여 이익을 창출하는 '개발사업'에 대하여 부과되는 것이지, 그 개발사업의 일환으로 건축된 개별 건축물에 대하여 부과되는 것이 아니라 할 것이다. 따라서 이 사건에서 주건축물 H동과 M동이 하나의 개발사업의 일환으로 신축되었다면, 각 동 을 분리하여 개발부담금의 부과 여부를 판단할 수 없다.

살피건대, 원고가 제출한 증거들을 모두 종합하여 보더라도 주건축물 H동과 M동의 건축사업을 별개의 사업으로 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 오히려 갑 제5, 43, 44호증의 각 기재에 비추어 보면 원고는 'X 문화센터'라는 이름으로 이 사건 건축물(주건축물 H동과 M동)을 신설하여 문화공간을 창설하고 지역 활성화를 도모하고자 하였던 것으로 보이는바, 이 사건 건축물은 하나의 개발사업의 일환으로 건축되었다고 봄이 상당하다.

따라서 이 부분 원고의 주장 역시 받아들일 수 없다.

2) 제2추가주장에 대한 판단
가) 관련 법리

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 할 것이다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).

나) 구체적 판단
원고가 이 사건 건축물을 신축하고, 주용도를 "제1종근린생활시설(문화및집회시설-전시장)"으로 기재하여, 2019. 3. 5. 건축변경허가를 받은 사실 및 2019. 4. 9. 이 사건 건축물의 사용승인을 받은 사실은 앞서 본 바와 같다.

그러나 위 내용과 같은 건축변경허가 및 사용승인을 받았다는 사실만으로는 '피고가 이 사건 건축물의 주용도를 "문화 및 집회시설(전시장)"으로 인정하여, 이 사건 건축물에 대한 개발부담금을 부과하지 않겠다는 내용의 공적견해를 표명하였다'고 인정하기에는 부족하고(위 건축변경허가서나 건축물 사용승인서에도 이 사건 건축물의 주용도로 '제1종 근린생활시설'과 '문화 및 집회시설 - 전시장'이 함께 기재되어 있을 뿐이다), 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

설령 이 사건 건축물에 대한 위와 같은 건축변경허가와 사용승인을 통하여 '피고가 이 사건 건축물에 대한 개발부담금을 부과하지 않겠다는 내용의 공적견해를 표명한 것'이라고 원고가 신뢰하였다고 가정하더라도,

개발이익환수법 및 그 시행규칙에서 정하는 건축물의 용도는 건축변경허가서 및 사용승인서에 기재된 내용뿐만 아니라, 해당 건축사업 인허가 당시에 제출한 설계도면 등 일체의 서류를 종합적으로 고려하여 사용승인 당시의 객관적인 용도가 무엇이었는지에 따라 정하여지는 것임은 앞서 본 바와 같으므로, 위와 같이 신뢰한 데에 원고의 귀책사유가 없다고 할 수도 없다.

따라서 어느 모로 보나 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과같이 판결한다.

판사 이원범(재판장) 강승준 고의영